“十四五”开局之年，我国经济发展在经受了疫情冲击后，稳定恢复态势不断得到巩固拓展，新发展格局的构建、供给侧结构性改革的深入推进以及有利的宏观政策环境，都为资本市场发展提供了坚实支撑。但从长期来看，资本市场的内外部环境仍存在诸多不确定性，风险挑战依然不少，必须从“十四五”的中长期视角研判资本市场面临的新情况新变化新特点，努力实现资本市场高质量发展。
如何推动资本市场“十四五”开好局起好步，为加快构建新发展格局、实现高质量发展积极贡献力量。为此，证券时报记者专访了全国人大代表、北京证监局局长贾文勤。她认为，新三板已成为资本市场服务中小企业和民营经济的重要平台，有必要加速推动社保等长期资金进入新三板市场；鉴于新三板股票流动性和投资安全性等方面的因素，具体实施时，可参照公募基金投资新三板的步骤，先将新三板精选层股票纳入保险公司、社保基金的投资范围。
此外，贾文勤还提出规范银行函证和完善大城市住房租赁供给体系的建议。
明确险资、社保基金等投资新三板政策
证券时报记者：近年来资本市场全面深化改革深度推进，资本市场制度和生态都得到极大程度的完善，不仅增量市场运行平稳，创业板、新三板等面貌也焕然一新。您建议进一步明确保险公司、社保基金等专业机构投资新三板政策，主要是出于怎样的考虑？
贾文勤：经过近八年探索，新三板已成为资本市场服务中小企业和民营经济的重要平台，累计服务1.34万家挂牌公司，近7000家公司合计融资超5200亿元。2020年以来，新三板设立精选层并配套形成比照上市公司标准的发行交易、信息披露、监督管理等制度，优化投资者准入标准、引入公募基金、转板上市机制等全面深化改革举措陆续落地，新三板的市场定位更加清晰，市场特色愈发突出，市场结构有所完备，各类制度供给迈上新的台阶，市场发展的基础得到进一步夯实，精准服务中小企业能力进一步增强。
在快速发展的同时，目前新三板仍存在一些问题。新三板定位于服务中小企业、民营企业，因此中小企业发展中面临的困难会通过各种形式反映到新三板市场中来，市场的融资和流动性问题就是其中的突出表现。在新三板引入长期资金，对于稳定市场预期，帮助民营经济、中小企业缓解融资困难，提高中小企业直接融资比重具有重要意义。早在2013年，《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》（国发〔2013〕49号）中即明确，鼓励保险公司、企业年金等机构投资者参与新三板市场。但保险资金、社保基金等长期资金直接投资新三板政策仍有待明确。
一是保险资金投资新三板规则尚未明确。2018年4月由银保监会发布实施的《保险资金运用管理办法》规定，“保险资金投资全国中小企业股份转让系统挂牌的公司股票，以及以外币认购及交易的股票，由中国保监会另行规定”，但相关细则尚未发布。
二是新三板挂牌公司股票尚未纳入社保基金和养老金投资范围。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第25条规定，投资范围限于“银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券”；《基本养老保险基金投资管理办法》第34条规定，养老基金对于股权投资的范围包括“养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货”。上述管理办法中暂未纳入新三板挂牌公司股票。
证券时报记者：提高保险资金、社保基金等长期资金入市力度是资本市场建设的重要方面，新三板的发展也离不开这类资金的支持，对于引入这类资金，您有何建议？
贾文勤：精选层系列制度的推出以及公募基金投资精选层的具体实践，已为保险公司、社保基金等专业机构投资者参与新三板奠定了基础。建议相关部委明确保险公司、社保基金等投资新三板的政策。鉴于新三板股票流动性和投资安全性等方面的因素，具体实施时，可参照公募基金投资新三板的步骤，先将新三板精选层股票纳入保险公司、社保基金的投资范围。
规范银行函证相关工作
证券时报记者：您提出了规范银行函证的建议，这项工作的意义是什么？
贾文勤：银行函证作为注册会计师审计的基础性程序，对于证实货币资金的存在性、抵押担保的完整性、企业收入的真实性等核心审计目标发挥着关键作用，在很大程度上决定了财务报表整体的审计质量，是夯实市场主体会计信息质量、防范金融风险、维护市场秩序的重要途径。然而，近年来“两康”、“金亚科技”、“九好集团”等重大审计失败案件均暴露出现有银行函证存在诸多问题，亟待从根本上加以解决。
证券时报记者：目前银行函证工作存在哪些不足？
贾文勤：目前看，仍存在以下几个方面的问题：
第一，效率不高。现有银行函证普遍采用会计师事务所邮寄纸质函证函至企业银行账户各开户行的营业网点，再由营业网点确认后回寄至会计师事务所的方式进行。银行函证要经过打印、邮寄、交换、保存等过程，明显滞后于当前银行业务高度信息化的现状，不但效率低下，而且经常出现银行延迟回函甚至不予回函、回函不准确等问题。从目前相关政策实施情况看，银行函证数字化工作进展仍较为缓慢，回函质量和回函效率仍有较大提升空间。
第二，社会成本较高。根据各银行官网披露的函证服务价格，每份在200元至1800元不等。据某会计师事务所的近期调研，按照2019年末全国企业法人2109万户、每家企业平均发放12份函证、每份函证平均300元测算，全年产生的社会总成本高达759.2亿元。有的大型集团公司银行账户较多，每年年审期间的银行函证费用高达几百万元。同时，现有银行函证需要会计师事务在现场跟函、函证催收、函证邮寄、函证控制等方面投入大量人力物力，据某大型会计师事务所测算，每份纸质函证的收发管理成本高达60元。另外，当前已有部分银行上线函证数字化平台，但其中个别银行拟向企业和会计事务所双向收取函证费用，可能将进一步加大函证成本负担。
第三，极易滋生舞弊。现有银行函证普遍由银行营业网点回复，通常营业网点与企业关系密切，一旦营业网点管理不善、工作人员合规意识淡薄，可能出现银行与企业串通出具虚假回函的严重问题，直接或间接引发审计失败，同时银行函证缺乏集中管理也极易为企业提供舞弊机会，资本市场此类案件屡见不鲜。
第四，不实回函的民事责任追究规定不明。目前，若银行已确认存在违法违规行为的情况下，是否可以将其列为证券虚假陈述责任纠纷案件的适格被告，并进一步追究其民事赔偿责任尚存在法律规定不明确、各地各级司法实践不一、追究责任困难等实务问题。即使在虚假陈述案件能够将银行业金融机构列为被告的前提下，对于银行业金融机构应承担的民事责任，除针对验资业务中金融机构提供虚假资金证明发布的司法解释外，对于普通审计业务中银行提供不实回函的民事责任承担问题，尚无具体的司法解释。
证券时报记者：对此，您有哪些具体的建议？
贾文勤：一是加快推进银行函证数字化。建议主管部门会同有关部门加大政策扶持力度，积极支持会计师事务所建立函证中心，推动银行建立函证集中化数字化平台，将会计师事务所函证中心和银行函证集中化数字化平台相互联通，确保银行函证数字化进程平稳安全落地。
二是开展专项治理降低银行函证收费。为贯彻落实党中央、国务院“减税降费”、支持实体经济发展的有关决策部署，切实减轻企业负担，建议相关部门对银行业金融机构收取高额函证服务费的问题开展专项治理，将银行函证服务价格纳入政府定价或政府指导价范畴，合理确定函证收费标准，切实降低企业和会计师事务所负担。
三是完善不实回函的民事责任追究。建议最高人民法院会同银保监会、证监会等金融监管部门，及时完善对有关银行业金融机构提供不实回函等情况的民事责任追究相关司法解释和制度建设。
完善大城市住房租赁供给体系
证券时报记者：近年来，住房租赁市场的发展备受关注，2020年中央经济工作会对此也有部署。您也提出了相关建议，您认为加大力度建设住房租赁市场有何必要性？
贾文勤：近年来，党中央、国务院高度关注住房租赁市场发展，十九大报告提出“加快建立多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度”，国务院接连出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》等多项政策，各地、各部门围绕推进“租购并举”做了大量探索，住房租赁体系建设明显加速。2020年中央经济工作会议进一步提出，以加快完善住房租赁体系建设为核心、解决好大城市住房突出问题是2021年的重点任务之一。
证券时报记者：您认为现在的大城市住房租赁市场主要存在哪些问题？
贾文勤：长期以来，大城市主要依靠住房销售市场这一单条腿走路的发展模式，住房租赁市场在制度环境、配套措施及成熟度方面远远落后于住房销售市场，除了目前市场普遍关注的问题外，有如下几方面涉及供给的问题值得高度关注。
一是大城市租赁住房供给缺口大。关于大城市租赁住房缺少公开的官方数据，但普遍认为存在较大的供给缺口。供给缺口大，形成了高价低质的市场均衡，带来了租金水平高、租住环境差、租户权益保障难和满意度低等问题。
二是租售比低影响了新增市场供给能力。我国大城市普遍租金收益率低（不超过2%），远低于4-6%的国际主要城市水平。对于市场化自持型租赁机构来说，扣除资金成本、税费和相关投入后，收益非常有限，投资回报期过长，但经营风险却不低，难以形成合理的商业模式，制约了以市场化方式增加租赁住房供给的能力。
三是保障性租房供应量少，影响了政府调控能力。政府以及相关国有企业、社会组织掌握一定比例的保障性租房，并以此影响市场化租赁，是主要国家发展租房市场的重要经验。从国内大城市来看，保障性租赁住房建设是近几年才开始的事，成效发挥尚待时日，尚未形成足够的供应量来稳定整个住房租赁市场。
四是缺少供给配套的需求刺激政策不仅难以实现政策目标，反而容易带来派生问题。在供给缺乏弹性的情况下，近年来一些需求端的变化，带来了房租非正常变化等问题，给需求端激励政策带来了潜在制约。比如，近年来，蛋壳、自如等通过“高进低出”“长收短付”“房租贷”等“二房东”商业模式介入租房领域，不但未能实现良性的机构化发展目标，反而带来了房租快速上涨、加剧房东租客矛盾诱发社会风险、引发金融风险等一系列新问题。
证券时报记者：对于解决这些问题，建设好住房租赁市场，您有何建议？
贾文勤：从国际经验看，解决住房租赁问题第一阶段的核心是以供给端“补砖头”为主，在供给缺口基本补足后，再转变为以需求端“补人头”为主。鉴于当前我国大城市住房租赁市场的核心问题是供给，建议以供给侧为聚焦，采用多种手段强化租赁住房供给能力，尽快形成一定规模的保障性租房供应，调节引导市场化租赁，构建完善大城市住房租赁体系。
一是尽快加大租赁住房供地力度。建议各大城市地方政府根据本地租赁住房供需缺口状况，合理制定并严格落实本地区租赁住房供地计划，加大租赁住房供地力度，完善低成本租赁住房用地的多渠道供给，加快开发建设投产力度，尽快形成一定规模的租赁住房供应。国家住建部门加强对租赁住房土地供应和建设运营等的督导考核力度。
二是加大财税金融支持力度。借鉴德国对住房租赁企业提供长期低息贷款的支持政策，通过贴息或政策性贷款方式对自持型租赁企业以长期低成本资金支持。探索租赁土地年租制，降低自持型租赁机构资金负担。适当降低房产税、增值税等运营税费，采用固定资产加速折旧优惠政策，实行所得税减免，减轻自持型租赁机构税费负担。
三是完善相关制度机制。明确商业用房改造为租赁住房相关的规划、消防、安全等配套政策适用范围和标准规范。完善集体土地用于租赁住房的入市流转机制，完善收益分配机制，提高“集租房”专业化运营管理能力。加强租赁住房相关的公共服务设施和市政基础设施配套建设。强化住房租赁市场监管监测，有效管控“二房东”商业模式，避免资本过度介入诱发新的风险。
