国内系统重要性银行名单终于要来了。
12月3日，央行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》（下称“《评估办法》”），这是继去年11月向社会公开征求意见后正式落地。《评估办法》将于2021年1月1日起正式实施。
相比于征求意见稿，《评估办法》只有一处明显改动，即对于系统重要性银行评分的阈值从300分调低到100分，得分达到100分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。按系统重要性得分进行分组，分组从征求意见稿的4组增加至5组，并实行差异化监管。
上述条款调整所带来的最显著变化，通俗讲，就是将有更多银行被纳入系统重要性银行初始名单。不过，值得注意的是，纳入初始名单不等同于最终被列为系统重要性银行。根据《评估办法》，纳入初始名单后，还需再结合其他定量和定性信息作出监管判断，综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经国务院金融稳定发展委员会确定后，由人民银行和银保监会联合发布。
《评估办法》是继2018年11月“一行两会”发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（下称“《指导意见》”）后，首个配套细则的出台。《评估办法》是与国际监管趋势接轨，一旦被纳入系统重要性银行，则意味着要身上的“担子”将更重。这主要体现在将会有额外的、更为严格的特别监管要求，以避免日常经营中盲目扩张；同时，为以防万一，还要制定特别处置机制，确保系统重要性金融机构经营失败时，能够得到安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，防范“大而不能倒”的问题。
顺应国际监管趋势
我国出台系统重要性银行名单符合市场预期，这也是顺应国际监管趋势。国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容。从2011年起，金融稳定理事会每年发布全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，并已经形成比较明确的监管政策框架。根据巴塞尔银行监管委员会发布的框架指引，各国也结合自身实际建立了国内系统重要性银行（D-SIBs）监管政策框架。
据了解，在巴塞尔银行监管委员会27个成员国中，目前绝大部分国家已经建立了本国的系统重要性金融机构名单和监管办法，我国在这方面的探索进度相对较慢。2018年11月，央行、银保监会和证监会联合发布《指导意见》，明确了我国系统重要性金融机构评估识别、附加监管和恢复处置的总体制度框架。考虑到银行业在我国金融体系占有重要地位，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行4家银行均已入选全球系统重要性银行（G-SIBs)名单，针对国内系统重要性银行的评估则先行落地。
值得注意的是，按照《指导意见》，我国的系统重要性金融机构涵盖了银行业、证券业、保险业，以及金融委认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。例如，此前市场就有讨论部分互联网巨头也应纳入系统重要性金融机构名单。不过，国际现行的系统重要性金融机构认定中，基本仅包含银行、保险这两类金融机构，但将证券业、从事金融业务的机构纳入并没有先例。
纳入名单后会对银行带来哪些影响？
国际上对于评估系统重要性银行的方法已较为成熟，对我国来说有现成的经验可以借鉴。《评估办法》明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。
按照《评估办法》，具体的评估流程是：首先，银保监会每年根据本办法制作数据报送模 板和数据填报说明，参评银行于每年6月底之前填写并提交上一会计年度数据，银保监会在完成数据收集后，计算参评银行系统重要性得分，得分达到100分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。然后，再结合其他定量和定性信息作出监管判断，综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经金融委确定后，由人民银行和银保监会联合发布。
央行、银保监会有关部门负责人表示，《评估办法》发布后，央行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求。拟从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，还将建立早期纠正机制，推动系统重要性银行降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内在约束机制，提升银行抵御风险和吸收损失的能力，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。
纳入D-SIBs究竟会对银行带来哪些变化？最直观的影响将是资本补充压力进一步加大，从长远看，这或会引起银行业务结构的调整。
中国银行研究院研究员熊启跃对证券时报·券商中国记者表示，纳入D-SIBs名单后，对银行最直接的影响是来自于资本。因监管对D-SIBs有附加资本要求，而附加资本要求要以核心一级资本来满足，核心一级资本的补充主要靠银行自身利润留存的内源性渠道，这就要求银行要提升盈利能力。此外，从国际实践看，也有海外银行为了缓解自身的附加资本达标压力，通过“自降评分”的方式降低监管成本，这主要依靠业务结构的调整。
“近年来，为降低监管成本，多数G-SIBs采取了去同业、去复杂化的发展策略，同时加大托管、清算等金融基础设施功能的发挥，G-SIBs系统重要性得分整体呈现下降趋势。”熊启跃称，例如，在负利率和主权债务危机的冲击下，欧洲银行业经营调整压力较大，大型银行通过业务结构的不断优化压降系统重要性得分，降低监管成本。
参照国际监管原则，纳入D-SIBs的银行也会通过评分不同进行分组，实施差异化监管。按照《评估办法》各组分界值如下：
第一组：100 分至 299 分。
第二组：300 分至 449 分。
第三组：450 分至 749 分。
第四组：750 分至 1399 分。
第五组：1400 分以上。
目前，金融稳定理事会（FSB）规定，银行成为G-SIBs的准入分数原则上为130分。根据得分高低，G-SIBs同样被分为5组。
数据来源：FSB，中国银行研究院
值得注意的是，《评估办法》尽管提出要对D-SIBs从附加资本、杠杆率等方面提出监管要求，但具体的监管标准尚未明确。参照国际惯例，鉴于大多数国家制定的D-SIBs附加资本要求要低于G-SIBs，我国预计也会如此。目前我国只有四大国有银行被纳入G-SIBs，所执行的附加资本缓冲要求基本在1%-1.5%，有分析预计，我国后续明确的附加资本缓冲要求或不会给四大行带来额外的资本要求负担。
这也就意味着，对于已经纳入G-SIBs的四大行来说，即便后续会被纳入D-SIBs，对其带来的实质影响并不大。但对于部分股份行和政策性银行、开发性银行来说，附加资本的压力会相对较大。
此外，监管部门表示，在制定和实施附加监管要求时，央行、银保监会将充分考虑宏观经济形势、银行资本补充需求和服务实体经济等因素，合理安排出台时机。针对不同组别和类型的系统重要性银行，根据经营特点和系统性风险表现，分类施策，匹配差异化的附加监管实施方案，设置合理的过渡期安排，确保政策影响中性，稳妥有序实施。
哪些银行有望纳入首批名单？
从评估标准看，《评估办法》明确，央行、银保监会根据参评银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等一级指标，评估其系统重要性程度和变化情况。四项一级指标的权重均为25%。其中，评估参评银行规模时，采用调整后的表内外资产余额作为定量指标。若某银行满足下列任一条件，则应纳入系统重要性银行评估范围：
1、以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名30。
2、曾于上一年度被评为系统重要性银行。
“由于国内银行业务的复杂性和差异化整体不高，因此按照《评估办法》的打分标准，对银行打分影响最大的，基本还是规模这一指标。”熊启跃称。
根据表内外资产规模排名，预计6家国有商业银行、2家政策性银行、1家开发性银行、10余家全国性股份制商业银行，以及个别规模较大的城商行将进入备选。目前纳入G-SIBs样本银行的家数有75家左右，最终明确为G-SIBs的银行也就只有30家左右。如果参照这一比例，我国首批纳入D-SIBs名单的银行可能会不超过20家。
熊启跃表示，2019年，全球系统重要性得分31-50名的银行中，有6家中资银行，分别是交通银行、兴业银行、中信银行、浦发银行、招商银行和民生银行。其中，交通银行和兴业银行分别达到120分和104分，十分接近纳入G-SIBs名单130分的门槛。预计这些会纳入首批D-SIBs名单。
